La reforma del referéndum en la Constitución de Salta y la iniciativa del presidente Macron en Francia

Como es sabido, aquella reforma, llevada a cabo por la ley constitucional n° 2008-724, de 23 de julio, modificó, entre otros, el artículo 11 de la Constitución de la Vª República para introducir una forma novedosa de referéndum que contempla la iniciativa de los parlamentarios y el posterior apoyo ciudadano.

Cinco años más tarde, la ley orgánica n° 2013-1114, de 26 de diciembre, precisó las modalidades de aplicación del nuevo artículo 11 de la Constitución, regulaciones entre las que destacan especialmente las facultades de control del Consejo Constitucional sobre los referenda del artículo 11.

Después de la reforma, el RIP «puede ser organizado a iniciativa de un quinto de los miembros del Parlamento, sostenidos por un décimo de los electores inscritos en las listas electorales» (párrafo 3 del artículo 11 de la CF).

La proposición de ley sometida a referéndum no puede versar sino sobre algunas de las materias enumeradas en el mismo artículo 11, a saber:

1) Organización de los poderes públicos;

2) Reformas relativas a la política económica, social o medioambiental de la nación y a los servicios públicos que concurren en ella;

3) La ratificación de un tratado que, sin ser contrario a la Constitución, pudiera tener incidencias en el funcionamiento de las instituciones.

Es esta la norma que Macron se propone reformar, no solo para incluir otras materias (como la inmigración) sino también para flexibilizar los requisitos de acceso, ya que el número de parlamentarios que se requiere para poner en marcha este referéndum -185 de 925 (577 diputados y 348 senadores)- es considerado demasiado alto, como alto también es el número de electores que deben apoyar un referéndum válido (alrededor de 4,8 millones de personas).

El referéndum en Salta

Aunque el artículo 1 de nuestra Constitución provincial dice que la Provincia de Salta, como parte integrante de la República Argentina, organiza su gobierno bajo el sistema representativo republicano, del texto del Préambulo (así como del artículo 48, que se refiere al fin de la educación), surge sin posibilidad de contestación que el sistema representativo que instituye nuestra norma fundamental se integra y completa con formas limitadas de participación directa de los ciudadanos en la adopción de las decisiones políticas que la propia Constitución prevé y regula.

El artículo 2 de la CS, referido a la titularidad y defensa de la soberanía, establece que es el pueblo el titular de la potestad suprema, pero aclara inmediatamente que el ejercicio de este derecho solo se puede llevar a cabo de dos formas que no pueden ser alteradas: una sujeta a intermediación («a través de sus representantes y demás autoridades legítimamente constituidas»), y otra forma directa («por sí, de acuerdo con las formas de participación que esta constitución establece»).

En Salta, a diferencia de otros sistemas constitucionales, las formas de democracia «participativa» no han sido contempladas como excepciones ni como complementos accesorios del sistema representativo de gobierno, sino como formas principales del ejercicio de la soberanía, en un pie de igualdad con la forma representativa.

Las formas a las que se refiere el artículo 2 de la Constitución de Salta son cuatro:

1) El derecho de iniciativa (artículo 59 CS);

2) El referéndum (articulo 60 de la CS);

3) La acción popular por delito electoral (artículo 57 CS);

4) La acción popular de inconstitucionalidad (artículo 92 CS).

Las dos primeras requieren, para ser puestas en marcha, de la voluntad concordante de una pluralidad de ciudadanos, mientras que en las dos últimas basta que un solo ciudadano las ejerza en nombre de todo el pueblo.

Desde su introducción por primera vez en la Constitución de Salta en 1986, el referéndum ha sido utilizado en muy pocas ocasiones y en casi ninguna se ha convocado a decidir a todo el cuerpo electoral provincial, lo cual habla en cierto modo de un marcado desinterés de los poderes públicos salteños en potenciar los instrumentos de participación ciudadana en los asuntos públicos.

Entre las consultas más importantes que se han convocado en los últimos años figuran el referéndum celebrado el 23 de octubre de 2005 en el Departamento de Rivadavia, en el que se requirió a los electores residentes en aquel territorio para que se pronunciaran sobre el destino de las tierras de los lotes fiscales 55 y 14, y el que diez años después se llevó a efecto en la alejada localidad de Nazareno, el 8 de agosto de 2010, para decidir la instalación en el lugar de una hostería de turismo.

A pesar de que la Constitución de 1986 fue reformada tres veces desde su sanción (1998, 2003 y 2021), en ninguna de las tres ocasiones se convocó un referéndum para que el cuerpo electoral de la Provincia pudiera decidir sobre la oportunidad o conveniencia de la reforma o sobre la pertinencia de su contenido.

Si bien el artículo 60 de la CS permite someter a la consideración del cuerpo electoral, mediante referéndum, la reforma o derogación de «normas jurídicas de significativa importancia», la sucesivas reformas de la norma fundamental se llevaron a cabo por la sola voluntad del Gobernador de turno, con el apoyo meramente testimonial y casi mecánico de una Legislatura dócil que, en las tres ocasiones, se limitó a dar forma de ley, sin apenas debate, a un proyecto de reforma elaborado a puertas cerradas por el Poder Ejecutivo. Quedaba en evidencia así que, al menos para el gobierno y sus aliados, la Constitución provincial no es un asunto de significativa importancia.

La escasa utilización del referéndum solo se puede explicar por la desconfianza y el temor de los ocasionales detentadores del poder hacia las decisiones populares y, si acaso, por una falsa contraposición entre democracia representativa y democracia participativa, algo que la propia Constitución de Salta resuelve de una forma clara y convincente, al colocar en un pie de igualdad a la representación y a la participación, cuidando en todo caso de que esta última cumpla con su doble papel de, por un lado, hacer posible el protagonismo ciudadano más allá de la mecánica elección de sus representantes y, por el otro, de reforzar un sistema parlamentario que, en cualquier caso, ha de conservar su centralidad y preeminencia.

Pero justamente es el referéndum del artículo 60 de la Constitución provincial de Salta el que permite que nuestra democracia pueda ser considerada «participativa» en el más pleno sentido de la expresión. No es, como hemos visto, el único instrumento que la hace posible pero seguramente es el más importante.

Una vez más se ha de tener en cuenta en este punto que el artículo 9 CS establece con toda precisión que es el Preámbulo constitucional el que «resume los fines del Estado provincial y las aspiraciones comunes de sus habitantes», de modo que la mención entre los fines y objetivos de la organización del Estado provincial de la construcción de una «democracia participativa y pluralista, adecuada a las exigencias de la justicia social», más que una norma meramente interpretativa u orientativa, aislada en el Préambulo y desconectada del resto del texto constitucional, debe ser considerada una norma plenamente operativa e integrada suficientemente en el entramado regulatorio, que vincula tanto a los ciudadanos como a los poderes públicos.

Quiere esto decir que sin participación (por ejemplo, con el referéndum infrautilizado) y sin pluralismo (sin deliberación de todos los ciudadanos en foros abiertos) la democracia salteña pierde su carácter original y no resulta, por tanto, «adecuada» a las exigencias de la justicia social, en los términos del Preámbulo constitucional, en conexión con el artículo 9 CS.

Las diferencias con el RIP francés

A diferencia del referéndum de iniciativa compartida del artículo 11 de la Constitución francesa, el referéndum salteño no contiene una enumeración limitativa de las materias permitidas.

El penúltimo párrafo del artículo 60 CS establece no obstante que la institución del referéndum no es admisible para normas tributarias, presupuestarias o de gracia; lo que quiere decir que en Salta se puede convocar un referéndum para cualquier «cuestión de gobierno» (excepto aquellas vinculadas a las materias excluidas) y para decidir sobre el «mantenimiento, reforma o derogación» de normas jurídicas de cualquier rango (excepto las vinculadas a las materias excluidas), sean o no de competencia legislativa.

En consecuencia, el ejercicio de la soberanía por el pueblo de la Provincia de Salta no se agota, como algunos sostienen y practican, en la elección periódica de los representantes. La Constitución -no solo a través del referéndum sino también de la iniciativa legislativa popular- garantiza y promueve las expresiones pluralistas de las opiniones y la participación equitativa de los ciudadanos, de sus partidos y de sus grupos en la vida democrática de la Provincia. Así, mientras menos referenda se convoquen en Salta, menor sea su importancia y más pequeño sea su ámbito de consulta, menor será la calidad de la democracia de Salta.

La infrautilización del referéndum no obedece sino a prejuicios, porque la CS, a diferencia de la francesa, no solo define un ámbito amplio para el referéndum consultivo (excepto el meramente consultivo o no vinculante), el abrogativo y el de reforma constitucional, sino que también expande el ámbito de la participación ciudadana en la medida en que reconoce el derecho de iniciativa legislativa popular, excepto en asuntos concernientes a la aprobación de tratados, presupuestos, la creación o derogación de tributos provinciales, la prerrogativa de gracia y la reforma de la Constitución.

Quiere esto decir que en materia de tributos y de presupuesto, la competencia es exclusiva de los representantes electos, que son los únicos que pueden decidir al respecto. No ocurre lo mismo en materia de aprobación de tratados, prerrogativa de gracia y reforma de la Constitución, materias todas ellas que pueden ser sometidas a referéndum, pues solo están prohibidas como objeto de la iniciativa legislativa popular.

Al no prohibirlas expresamente, la Constitución de Salta permite aquellas iniciativas legislativas populares que tengan por objeto la sanción de una ley para la celebración de un referéndum del artículo 60, con las limitaciones impuestas en este precepto por razón de la materia.

En cuanto a la prerrogativa de gracia a que se refiere el artículo 59 de la Constitución, teniendo en cuenta que la facultad que este precepto consagra se refiere exclusivamente a proyectos de ley, parece evidente que la norma conecta con el inciso 9 del artículo 127 CS que faculta al Poder Legislativo a «conceder amnistías generales», mas no con la que regula el perdón y la conmutación de penas (la prerrogativa de gracia en sentido estricto) que solo puede decidir el Gobernador de la Provincia (artículo 144.5 CS), y que, como bien es sabido, no requiere de una ley del Poder Legislativo.

Desde este punto de vista, la amnistía -que supone el olvido de los hechos, su desaparición de la realidad jurídica y que acarrea por tanto la supresión de sus efectos y la exención de la responsabilidad penal- no puede ser considerada una medida de gracia stricto sensu, tanto por su carácter general, como por el hecho de que el olvido no supone -como el indulto- el perdón por razones de equidad.

El referéndum salteño se puede convocar también -y esto es importante- sin ninguna intervención previa del intérprete constitucional (en este caso, la Corte de Justicia, a tenor de lo que dispone el inciso h) del artículo 153 de la CS). En Francia, por el contrario, de acuerdo con la ley orgánica n° 2013-1114, de 26 de diciembre, la iniciativa de referéndum de los parlamentarios debe ser transmitida inmediatamente al Consejo Constitucional por el presidente de la Asamblea, a fin de que el primero de estos órganos ejerza sus potestades de control sobre la iniciativa, de conformidad con las disposiciones de la ley.

Algunas reformas necesarias

Una reforma en clave «participativa» del artículo 60 de la Constitución de Salta debe contemplar expresamente, en primer lugar, la posibilidad de que los proyectos de ley para la celebración de referenda sean iniciados por un mínimo razonable de firmas ciudadanas. Actualmente esta posibilidad existe, ya que ni el artículo 59 de la CS ni la ley provincial 7587 la prohíben, pero sería del todo conveniente que el artículo 60 contuviera una autorización expresa en tal sentido, y que facultara también expresamente a los ciudadanos a proponer referenda sobre la materia constitucional, hoy excluida de la iniciativa popular.

La misma reforma debería establecer la obligatoriedad de celebrar un referéndum anterior a la sanción de las leyes que declaren la necesidad de acometer una reforma constitucional, cualesquiera sean su profundidad y su importancia, con las mayorías que rigen actualmente, y un referéndum facultativo posterior, de ratificación, en el que el cuerpo electoral de la Provincia sea llamado a aprobar o rechazar el nuevo texto, siempre que así lo solicite al menos el 5% de los electores o una quinta parte de los miembros de ambas cámaras de la Legislatura. En caso de celebrarse este último referéndum, el número de votos necesarios para su validez no debería ser menor a los tres quintos del registro electoral y su resultado ser, en cualquier caso, vinculante.

La reforma del artículo 60 de la CS debería incluir también la posibilidad de someter a referéndum las medidas administrativas de carácter general adoptadas por el Gobernador de la Provincia o sus órganos subordinados. Y cuando estas medidas afecten la autonomía municipal o los procedimientos jurídicos locales, se podrá permitir la celebración de referéndum a iniciativa de un tercio del total de los concejos deliberantes que funcionan en los municipios de la Provincia.

Por vía de referéndum se debería también decidir la permanencia o no de una persona en un cargo electo por voto popular antes de que concluya el tiempo de su mandato, como lo permiten actualmente las constituciones del Chaco, Chubut, Córdoba, Corrientes, La Rioja, Río Negro, Santiago del Estero, Tierra del Fuego y Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

En todos los casos, creemos conveniente que el papel de las cámaras legislativas no deba limitarse a la aprobación de la norma que disponga la convocatoria del cuerpo electoral, sino que deba ampliarse al control de la objetividad, claridad y precisión de los términos en que se plantea la consulta y su comprensión por la ciudadanía.

Una reforma del artículo 60 en la dirección que proponemos no solo reforzará la participación ciudadana en los asuntos de su interés, sino que contribuirá decisivamente a la superación de los déficits democráticos que los ciudadanos de Salta denuncian repetidamente en cada convocatoria electoral.

La iniciativa del presidente Macron en Francia para flexibilizar las condiciones de convocatoria del referéndum de iniciativa compartida y ampliar sus contenidos posibles, debería servirnos de experiencia, de modelo y de guía, para vencer las resistencias y las desconfianzas hacia las formas de democracia semi-directa y acabar con el falso debate entre los defensores de la democracia representativa y los partidarios la democracia participativa.

Los problemas de gobernabilidad, la multiplicación incontrolada de las demandas sociales, los conflictos aparentemente irresolubles y el déficit democrático se resuelven y combaten con más democracia y más participación y no con más exclusión y con más concentración del poder.