Por una mujer Gobernadora de Salta

En la parte final de mi exposición, y con el tiempo ya casi agotado, pregunté a los integrantes de la comisión -en su mayoría mujeres- por qué en más de doscientos años de vida independiente la Provincia de Salta no ha tenido una Gobernadora mujer. Y pregunté también por qué en los últimos veinticinco años, que es el periodo en que la mujer salteña ha alcanzado sus más altas cotas de influencia política, no hemos tenido la suerte de ser gobernados por una mujer.

A los señores y las señoras convencionales les dije que, a mi entender, el principal obstáculo para lograr que una mujer desempeñe el cargo público ejecutivo más importante son los mandatos largos (de ocho o doce años), puesto que por diferentes motivos la vida política de las mujeres es más corta que la de los hombres, y porque, en los hechos, los largos desempeños masculinos (que son de todos conocidos) han constituido siempre un factor disuasorio para que las políticas mujeres puedan plantearse una carrera pública a medio o largo plazo.

Entre 1821 y 1882, los gobernadores de Salta duraban solo dos años en el cargo y no podían ser reelegidos inmediatamente, una vez concluido su mandato. A partir de 1882 y hasta 1929 la duración constitucional del mandato de los gobernadores se estableció en tres años, sin posibilidad de reelección inmediata.

Fue la Constitución de 1929 la que instituyó por primera vez (artículo 111) el mandato del Gobernador y del Vicegobernador de cuatro años, sin posibilidad, para ninguno de los dos, de reelección inmediata o de sucesión recíproca (artículo 112).

Es decir que durante 177 años (el 88,5% del tiempo de nuestra era constitucional) los gobernadores en Salta no pudieron ser reelegidos inmediatamente.

En 1998, y por las razones que de todos son conocidas, se reformó el artículo 140 de la Constitución provincial para permitir la reelección inmediata del Gobernador, lo que nunca antes había ocurrido en nuestra historia institucional.

Ante la Convención Constituyente que me había invitado dije también que es muy fácil demostrar, con hechos y cifras concretas, que los gobiernos acumulados de 12 años de duración (el primero de Juan Carlos Romero y el segundo de Juan Manuel Urtubey) propiciaron un enorme retroceso de nuestra Provincia en libertades, en bienestar, en inserción regional y en influencia en las instituciones federales. La apertura a las reelecciones no ha dado en Salta, pues, ningún buen resultado. Nada que nos convenza para mantener un sistema tan poco eficaz.

Pero lo peor -al menos para mí- es que esta permisividad reeleccionista ha cerrado injustamente el camino del poder a muchas mujeres inteligentes y capaces, que podrían haber prestado un magnífico servicio a sus semejantes, pero que no han podido ni siquiera intentarlo a causa del férreo predominio masculino en un sistema de distribución de poder que carece en absoluto de correcciones normativas que permitan la igualdad efectiva y real entre hombres y mujeres a la hora de desempeñar funciones ejecutivas.

En aquel cuarto de siglo perdido al que hice referencia antes, los salteños pudimos haber tenido al menos tres gobernadoras mujeres, pero hemos tenido solo a dos hombres, y no precisamente a los mejores hombres.

Una propuesta en pleno proceso de elaboración

Mi razonamiento posterior frente a la Convención Constituyente estuvo basado en la idea de que el denominado zipper system (listas cremallera o leyes de cupo), si bien ayuda a que las mujeres ocupen escaños en las asambleas legislativas de las que hasta hace poco estaban excluidas, constituye un mecanismo insuficiente para asegurar la ansiada paridad de género en el desempeño del cargo de Gobernador de Salta.

Hay, por supuesto, quien piensa que con obligar a que los binomios (Gobernador/Vice) que se presenten a las elecciones estén conformados por un hombre y una mujer (en el orden que sea) se va a concretar un progreso efectivo, pero, en mi opinión, y en la de muchos, el cargo de Vicegobernador es francamente una antigualla, una magistratura inútil que marcha camino de su propia extinción.

Entre nosotros, el Vicegobernador no ejerce ni comparte la esencia filosófica del Poder Ejecutivo, que es, como todo el mundo sabe, marcadamente unipersonal; es decir, que solo lo puede ejercer una sola persona y no dos. El Vicegobernador tampoco ejerce como nexo entre el Gobernador y la Legislatura, y su misión institucional más relevante es la de presidir, de tanto en tanto, las sesiones del Senado de la Provincia, que (no por casualidad) es la asamblea menos paritaria (y, por tanto, más injusta) de todas las que se conocen en el país (22 varones y una sola mujer).

Solo por echar una idea a rodar, se me ocurrió pensar en voz alta frente a los convencionales constituyentes y decir que quizá la única forma teórica de asegurar una perfecta paridad de género en el desempeño del cargo de Gobernador de Salta sería la de incluir en la Constitución una cláusula de acción afirmativa que favoreciera el que las mujeres -que están claramente subrepresentadas en esta categoría- puedan llegar a desempeñar efectivamente el cargo de Gobernadora de Salta.

Dije en aquella oportunidad que este objetivo se podría alcanzar mediante la modificación del actual artículo 140 de la Constitución de Salta, para que a un Gobernador varón le suceda inexorablemente una Gobernadora mujer (y a esta, a su vez, otro varón) y así sucesivamente.

Los obstáculos

Los «obstáculos» al progreso de esta idea tan sencilla son básicamente dos: 1) que no hay en el mundo democrático ningún sistema de esta naturaleza para los cargos electivos uninominales; y 2) que las elecciones en las que se puedan elegir solo hombres o solo mujeres para el cargo de Gobernador suponen, en teoría, un recorte al derecho fundamental al sufragio pasivo.

Sobre el primer obstáculo, en realidad no hay que decir mucho, pues me parece suficiente para sortearlo afirmar con la necesaria convicción que a los salteños nos ha llegado la hora de tomar decisiones osadas en materia institucional. Y que no hay nada -salvo el miedo a lo desconocido- que nos impida arriesgar en una materia tan delicada pero tan importante como esta. Salta tiene ya un montón de particularidades institucionales (muchas de las cuales no registran precedentes en ninguna parte del mundo), así que una mancha más seguramente no cambiará la fisonomía del tigre.

El segundo obstáculo, sin embargo, es para tomárselo mucho más en serio.

Para comenzar a reflexionar sobre él no he tenido que irme muy lejos, ya que me ha bastado con reparar en mi propia situación de ciudadano que, por imperativo legal, se encuentra privado del derecho de sufragio pasivo (es decir, no puedo ser elegido para un cargo electivo provincial en Salta) por un motivo bastante razonable: mi falta de residencia en el territorio.

La existencia de esta prohibición legal, más que echar abajo todo el razonamiento, lo que hace es reforzarlo, pues nos viene a decir que el derecho de sufragio pasivo no es absoluto y que, por tanto, un ciudadano individual, un grupo de ciudadanos e, incluso, toda una categoría de ciudadanos pueden ser privados (temporal o definitivamente) de su ejercicio, si existieran motivos objetivos y razonables que justifiquen esta privación.

Podría yo presentarme un día ante el Tribunal Electoral de Salta y decirles que me siento discriminado por razón de mi residencia (lo cual es cierto), pero el tribunal me dirá seguramente que estoy bien discriminado.

Pero ¿qué ocurriría entonces si un hombre, residente en el territorio, que se considera excluido del derecho al sufragio pasivo (porque en unas elecciones puntuales y para acabar con una histórica injusticia solo pueden presentarse mujeres para el cargo de Gobernador) se presenta al mismo Tribunal Electoral para decir que se siente discriminado?

¿El mismo tribunal que me dijo a mí que estoy bien discriminado, se animará a decirle a este señor que está mal discriminado?

Si existiera una cláusula constitucional (es decir, al máximo nivel normativo) que consagrase la alternancia de género en el tiempo, para que a un Gobernador varón le suceda una Gobernadora mujer (y así sucesivamente), ningún tribunal interno podría decir que la privación temporal (y limitada a una sola categoría electoral) del ejercicio del derecho a ser elegido (que, cada cierto tiempo, afecta a hombres y mujeres por igual) carece de base normativa suficiente y, menos todavía, que carece de una motivación razonable y objetiva.

El asunto entonces se traslada del derecho constitucional doméstico al derecho internacional de los Derechos Humanos, que es el que debe decidir si las candidaturas de género alterno vulneran o no un derecho fundamental.

Pero el derecho fundamental en el que tenemos que fijarnos, por las razones que veremos más adelante, ya no es (o no debería ser) el derecho al sufragio pasivo (que, como hemos visto, se puede limitar temporalmente, por las razones más variadas), sino, desde una perspectiva más general, el derecho a la participación política igualitaria y a la no discriminación.

Al examen de este último derecho, a la luz de los criterios del sistema interamericano que protege los Derechos Humanos, dedicaré la parte final de estas reflexiones, adelantando desde ya, y para no despertar falsas expectativas, que no he encontrado por el momento una respuesta concluyente al dilema que plantea la discriminación positiva de las mujeres para que puedan ser Gobernadoras de Salta cada cuatro años alternos.

Igualdad política y no discriminación

Cuando hablamos de «igualdad política», relacionada con el derecho fundamental que tenemos los ciudadanos de participar en la dirección de los asuntos públicos que nos conciernen, nos preocupan fundamentalmente dos cosas:

1) que todos, sin distinciones irrazonables, tengamos igual acceso al poder político, y

2) que todos, sin distinciones irrazonables y de una forma justa y equitativa, tengamos iguales oportunidades; tanto a la hora de alcanzar la esfera política como a la de desenvolvernos en ella.

En el sistema interamericano, la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece en su artículo 1.1 un mandato estricto de prohibición de la discriminación. El artículo 24 de la misma Convención reconoce en términos parecidos el derecho de igualdad ante la Ley, mientras que el artículo 3.l de la Carta de la Organización de los Estados Americanos considera como uno de los «principios de la organización» el de que “los Estados Americanos proclaman los derechos fundamentales de la persona humana sin hacer distinción de raza, nacionalidad, credo o sexo”.

En el caso Norín Catrimán y otros, decidido en 2014, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha perfilado una definición esencial de discriminación, utilizando para ello elementos conceptuales extraídos de los principales instrumentos internacionales, como la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial o la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, así como de otros documentos importantes como la Observación General nº 18, de 10 de noviembre de 1989.

Esta definición jurisprudencial nos dice que «discriminación es toda distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en los motivos prohibidos que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera».

La especial configuración del derecho a la igualdad y a la no discriminación en el sistema interamericano de DDHH ha impulsado a la doctrina científica hacia la conclusión de que estos derechos son generadores de obligaciones estatales en orden a implementar acciones positivas, a través de las cuales «el Estado puede compensar la situación de desigualdad de oportunidades en la que un grupo humano se encuentra, así como asegurar ciertos puestos estratégicos en la sociedad a los miembros de aquellos grupos subrepresentados» (Ver Carlos de la TORRE MARTÍNEZ, “El derecho fundamental a no ser discriminado: estructura y contenido jurídico”, en VALADÉS, Diego y CARBONELL, Miguel (coords.), “El Estado constitucional contemporáneo. Culturas y sistemas jurídicos comparados”, México, UNAM-Instituto de Investigaciones).

Este razonamiento nos sirve para justificar las medidas de acción positiva -entre las que se debe incluir a las discriminaciones inversas- en materia de derechos políticos. Así, las llamadas «cuotas electorales» (nuestro sistema de cupo femenino, por ejemplo) no se derivarían del núcleo esencial del derecho de sufragio pasivo sino más bien de los más generales principios de igualdad y no discriminación, cuyas principales líneas estamos intentando analizar en este espacio tan apretado.

Los valedores de las cuotas electorales, los que dicen aspirar a la paridad de género como expresión paradigmática de la igualdad política entre hombres y mujeres, defienden que estos sistemas buscan abrir espacios de poder político a las mujeres y reservarles, a través de reformas legales, un número determinado (sea en porcentaje o en términos de paridad) de lugares en las candidaturas que los partidos políticos postulan para los distintos cargos de elección popular.

Quienes así razonan distinguen tres características básicas en este tipo de sistemas:

1) Que buscan resolver un problema concreto (no son permanentes),

2) Que están dirigidas a un grupo de personas delimitado por alguna característica en común, y

3) Que tienen como justificación la compensación de una desigualdad social persistente en el presente.

Y añaden a este cuadro: Se justifican también porque «en realidad las cuotas y otras medidas temporales para acelerar la igualdad de facto existen justamente porque las culturas políticas patriarcales concentran el poder político en los varones».

Pero si todo lo anterior es verdad, ¿cómo es posible que alguien con buenas intenciones piense que en aquellos sistemas (como el que rige en Salta, por ejemplo) en los que los cargos parlamentarios no tienen prácticamente ningún poder en relación con el principal cargo ejecutivo, las mujeres pueden llegar -aun acaparando todos los cargos parlamentarios- a conmover o disputar en condiciones de igualdad el poder político concentrado en los varones?

¿Es que acaso la teoría no tiene en cuenta los poderes extraordinarios que en los hechos acumula el titular del Poder Ejecutivo en un sistema hiperpresidencialista, como el nuestro, cada vez más concentrado?

Los documentos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre este tema en particular no permiten de ningún modo aventurar que las acciones afirmativas diseñadas para compensar las desventajas de las mujeres en la arena política están limitadas a favorecer su acceso a los cargos parlamentarios. Más bien, todo contrario, pues sus razonamientos son tan amplios y adaptables a los diferentes contextos que apenas si caben dudas de que los objetivos que persiguen estas medidas comprenden también a los cargos ejecutivos más importantes.

En un estudio especial incluido en su Informe Anual de 1999 (CIDH, “Consideraciones sobre la compatibilidad de las medidas de acción afirmativa concebidas para promover la participación política”), la Comisión Interamericana no solamente estimó compatibles las cuotas electorales con los principios de igualdad y no discriminación consagrados en la CADH, sino que también -a su modo- alentó su uso e implantación en los sistemas políticos de la región.

El documento tiene en consideración, particularmente, la subrepresentación de la mujer “en virtualmente todos los aspectos de la vida política” (no se refiere puntualmente a los cargos ejecutivos uninominales, pero evidentemente no los excluye).

Partiendo de esta base y de la distancia que todavía existe entre la igualdad formal y la igualdad material, la CIDH sienta la postura de que “en los casos en que la discriminación de derecho o de hecho restringe el pleno ejercicio por parte de la mujer de su derecho de participar en el gobierno y en los asuntos públicos de su país, se debe responder a esa inconformidad con acciones concretas. Una de las formas concretas en que se puede cumplir con el deber de respetar y garantizar los derechos controvertidos es a través de la adopción de medidas de acción afirmativa para promover la participación de la mujer en esa esfera”.

Lo más importante en este punto es que la CIDH sitúa el fundamento de las acciones concretas en beneficio de la igualdad sustancial de las mujeres en el ámbito político en las obligaciones generales de respeto hacia los derechos humanos y en la vigencia del principio de igualdad y no discriminación, contenidas ambas en la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

No ha faltado, por supuesto, quien criticara a la CIDH por ignorar el «evidente conflicto» que existe entre las cuotas electorales y el derecho de sufragio pasivo de las otras personas que no se verían favorecidas directamente por estas medidas, y por minimizar la tensión entre los sistemas promocionales de las minorías desfavorecidas y su derecho a acceder a determinados cargos de elección popular.

Evidentemente, la CIDH no se pronuncia sobre importantes cuestiones, como por ejemplo la razón por la que esta afectación de derechos es compatible con el entramado tutelar de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y deja sin respuesta a la pregunta fundamental: ¿Por qué, si la ley garantiza una posición igual entre los elegibles, el sistema de cuotas electorales es capaz de crear situaciones de privilegio que resultan compatibles con y tolerables por el sistema?

Sin embargo, algunos autores, como Armando SALAS CRUZ, han dicho que esta toma de posición de la CIDH en relación con los sistemas de cuotas electorales supone «la irrupción frontal de la cuestión de género en el espacio del derecho de sufragio pasivo». A juicio de este autor, los criterios y recomendaciones de la CIDH contribuyen de algún modo a reforzar el carácter elitista del derecho de sufragio pasivo, «pero simultáneamente también denotan su importancia y trascendencia para aquellos sectores de la sociedad que históricamente han estado excluidos materialmente de su ejercicio».

En 2011, la misma CIDH publicó el documento «El camino hacia una democracia sustantiva: La participación política de las mujeres en las Américas», en el que, lejos de restringir el ámbito de las medidas de acción afirmativa bendecidas en el documento de 1999, lo amplía de una manera sustantiva.

Hace solo diez años, la CIDH se ratificaba, pues, en la necesidad de que los estados adoptaran medidas especiales para corregir la desigualdad entre hombres y mujeres, para derribar los obstáculos materiales existentes y fortalecer la presencia de las mujeres en las diferentes esferas del ámbito público, sin restringir esta esfera a los cargos parlamentarios.

A diferencia del documento de 1999, el de 2011 nos habla de paridad y democracia participativa. De paridad como concepto cualitativo que supone la redistribución permanente del poder en la toma de decisiones, y de democracia participativa entendida como la participación activa de las mujeres en todos los ámbitos de la vida política como condición necesaria para garantizar una sociedad verdaderamente igualitaria.

Una oportunidad para la reflexión

La Convención Constituyente que delibera estos días en Salta concluirá sus trabajos en solo tres semanas. No hay tiempo material para reflexionar, debatir y madurar una solución convincente -y sobre todo, consensuada- sobre un tema en el que hay muchos discursos superpuestos (el cual más atractivo que el otro) pero un casi nulo impulso de decisión política.

Pienso que daríamos un gran paso si nos animáramos a plantear esta cuestión (el de la sucesión obligatoria entre hombres y mujeres en el cargo de Gobernador de Salta) antes de que se clausuren las deliberaciones de la asamblea constituyente.

Estoy convencido de que, si entre todos damos un debate abierto, leal y transparente sobre este tema en particular, podremos contribuir a que la llamada «cuestión de género» disfrute de un tratamiento constitucional a la altura de las expectativas de quienes piensan que nuestra sociedad (y nuestro Estado) adeudan a las mujeres un mejor lugar; un lugar que se han ganado a base, no tanto de luchas perseverantes sino de, inteligencia y decisión.

Pienso que la consolidación política de las mujeres, como objetivo social, no se conseguirá en ningún caso a costa del sacrificio, menoscabo o retroceso de los hombres, sino que permitirá, a todos, vivir en una sociedad más justa, más equilibrada y, sobre todo, más apegada a la realidad y más en sintonía con los tiempos en que vivimos.