Así fue me encontré con la Acordada n.º 57 de la CNE, adoptada el día 4 de julio de 2017, cuyo objeto no es otro que el de establecer con carácter general las pautas, procedimientos y condiciones para la fiscalización ordinaria y extraordinaria del Registro Nacional de Electores y de los subregistros de electores de distrito, especialmente en todo cuanto atañe al domicilio de los electores.
Recuerda también que el Registro Nacional de Electores –los padrones que se utilizan en las elecciones federales y en las provinciales de Salta– se elaboran en base a la información remitida por el Registro Nacional de las Personas y se complementa con las comunicaciones cursadas por jueces y por diferentes organismos públicos como la Secretaría de Derechos Humanos de la Nación, el Servicio Penitenciario Federal o los servicios penitenciarios provinciales, especialmente en lo que respecta a la inhabilitación y exclusión de electores.
Señala igualmente la Acordada n.º 57 que, a lo largo del tiempo, la Cámara Nacional Electoral ha venido adoptando diversas medidas dirigidas a unificar los procedimientos «para el tratamiento homogéneo de la información, detectar errores u omisiones y resolverlos con la mayor celeridad, alentar la participación activa de los electores en el control de su situación registral -y, eventualmente, en la formulación de reclamos-, así como también encauzar los mismos por una vía idónea para darles la más rápida respuesta».
Los jueces de la CNE dicen que el tribunal ha impulsado medidas de fiscalización por parte de las veinticuatro Secretarías Electorales, vinculadas con el control que ejerce el Poder Judicial de la Nación sobre el fenómeno conocido como migración electoral transfronteriza. Sin embargo, la norma no señala ninguna medida concreta de fiscalización y solo menciona en el mismo párrafo al «entrecruzamiento de padrones originado en la cooperación técnica horizontal con el Tribunal Superior de Justicia Electoral de Paraguay, como así también con base en los registros de ingreso y egreso del país durante la jornada electoral». No habla de que la misma medida se hubiera tomado en relación con Bolivia.
El concepto de domicilio
La Acordada subraya que, de conformidad con los artículos 15, 17 bis y 25 del Código Electoral Nacional, «el domicilio de los electores es uno de los datos esenciales en la conformación del Registro de Electores y de los padrones que se confeccionan en base al mismo» y que la ley 23.298 dispone que “el domicilio electoral del elector es el último anotado en la libreta de enrolamiento, libreta cívica o documento nacional de identidad” (Art. 20).En la misma línea, los jueces apuntan también que el artículo 47 de la ley 17.671 –de identificación, registro y clasificación del potencial humano nacional- prevé que “la edad y el último domicilio anotado en el documento nacional de identidad son los únicos válidos a los efectos militares y electorales que determinen las leyes respectivas”.
Esta misma norma (Art. 47) establece que “se tendrá por domicilio el definido por el Código Civil como domicilio real”, mientras que el artículo 73 del Código Civil y Comercial de la Nación dispone que “la persona humana tiene domicilio real en el lugar de su residencia habitual”.
Tanto la ley 17.671 (Art. 40.c) como el Código Electoral Nacional (Art. 137) tipifican como falta la declaración de un “domicilio falso” y establecen penas –de multa y de prisión, respectivamente– para quien incurra en esta conducta.
La ley 17.671 establece –mediante el deber de denunciar cambios de domicilio– la obligación de las personas de mantener actualizado su domicilio declarado.
La misma Cámara advierte que no es lo mismo declarar un domicilio falso que omitir el deber de mantener el domicilio actualizado. El tribunal dice que «un domicilio desactualizado no configura, por sí solo, un domicilio falso y que, por tal motivo, las sanciones establecidas [para los casos de domicilio desactualizados] son de menor gravedad».
Cómo controla la Cámara Nacional Electoral la regularidad de los registros de domicilio
Más adelante, los fundamentos de la Acordada dicen: «...establecida la necesidad de que los Registros y padrones electorales reflejen la composición real del cuerpo electoral, deben profundizarse las medidas dentro del ámbito de competencias de la justicia nacional electoral y a los efectos previstos en las leyes electorales, para continuar fiscalizando la realidad y actualidad de los domicilios declarados por los electores y, en caso de constatarse alguna deficiencia en este aspecto, adoptar las acciones pertinentes para modificar el asiento registral correspondiente».Los jueces de la CNE dicen también que «en aquellos casos en los que se advirtieron situaciones susceptibles de constituir inscripciones anómalas, como -por ejemplo- la existencia de una gran cantidad de cambios de domicilio a un mismo sitio en breves períodos de tiempo, en algunos casos denunciando idénticas direcciones sin que se trate de integrantes de un mismo grupo familiar, los señores jueces federales con competencia electoral han dispuesto, entre otras medidas, que se lleve a cabo la constatación presencial de los domicilios declarados, o bien la citación a comparecer con documentación que acredite dichos domicilios (certificación o boleta de servicio a nombre de los electores en cuestión)».
Sin embargo, aclara la alta autoridad electoral federal que estas tareas de constatación de los domicilios declarados –en caso de resultar negativa la verificación de su existencia– no conducen a la exclusión del elector del Registro de Electores, ni a la imposibilidad de integrar el cuerpo electoral. Tienen como única consecuencia la suspensión o anulación del domicilio anómalo.
Y aclara: «...en tanto no medien otras causales que justifiquen la exclusión del padrón electoral –por ejemplo, la inhabilitación- no es posible eliminar al elector. Aclara también que las consecuencias de las tareas de fiscalización deben procurar ubicar al elector en la circunscripción en la que haya tenido su domicilio anterior -asentado en su documento de identidad- no objetado».
En otras palabras, que lo que hace la justicia electoral nacional en caso de que no pueda comprobar que el domicilio declarado en el DNI es el domicilio real del elector, es anular a efectos electorales ese asiento y revertir su inscripción registral a su domicilio anterior en caso de que este no adoleciera de la misma deficiencia. Como veremos más adelante, La exclusión del elector es excepcionalísima y requiere la intervención del Ministerio Público Fiscal.
En un párrafo separado, y en tono de queja, la CNE destaca que la posibilidad de que los ciudadanos generen inscripciones deficientes de domicilios -erróneamente consignado, impreciso, falso, o incluso inexistente- se ha visto favorecida desde que el Registro Nacional de las Personas dejó de exigir para sus trámites la acreditación del domicilio declarado (Art. 3° de la Resolución n.º 1101/11 DNRNP).
Presupuestos de procedencia de la fiscalización del domicilio electoral
Según la Acordada 57, la fiscalización de domicilios del Registro Nacional de Electores y de los subregistros de electores de distrito podrá iniciarse (1) de oficio (por los jueces federales con competencia electoral o por la Cámara Nacional Electoral) y (2) por denuncia de domicilios irregulares formulada (a) por cualquier elector hábil, (b) por una agrupación política, (c) por una entidad inscrita que ejerza el acompañamiento cívico, (d) por el Ministerio Público Fiscal o (e) por otros sujetos que, según la valoración del respectivo juez federal con competencia electoral, acrediten interés legítimo para solicitar tales medidas.Tanto la Cámara Nacional Electoral como los jueces electorales de distrito pueden llevar a cabo de oficio dos tipos de fiscalizaciones del domicilio de los electores registrados:
1) La fiscalización ordinaria
2) La fiscalización extraordinaria
Dice la Acordada que la fiscalización ordinaria, que no requiere la detección de situaciones irregulares, podrá llevarse a cabo respecto de:
1. Una circunscripción geográfica determinada.
2. Una muestra o un conjunto de registros previamente seleccionados, en forma aleatoria o según el criterio metodológico que se estime pertinente en cada caso.
3. Electores que registren reiterados incumplimientos al deber de votar, aun cuando hubiesen justificado tales omisiones o abonado las multas correspondientes.
4. Electores que ante otros organismos o entes públicos o privados que, por su función o incumbencia, posean bases de datos personales que debieran registrar el domicilio real de la persona, tengan registrado un domicilio discordante con el asentado en el Registro Nacional de Electores.
Por el contrario, la fiscalización extraordinaria procede en los casos en los que se detecten situaciones prima facie irregulares, susceptibles de constituir inscripciones anómalas.
La Acordada considera anómalas las siguientes situaciones:
1. Existencia, durante un período de tiempo, de una cantidad de cambios de domicilio que excedan significativamente a los registrados para esa misma circunscripción en períodos anteriores equivalentes, o para circunscripciones equiparables durante el mismo período de tiempo.
2. Se trate de un grupo determinado de cambios que:
a) Fueron realizados en muy breves períodos de tiempo, o incluso en una misma fecha, en una cantidad superior a la habitual.3. Cualquier otra circunstancia que hiciera presumir la existencia de un movimiento registral irregular.
b) Denuncien similares o idénticos domicilios respecto de varios ciudadanos que no pertenecen a un mismo grupo familiar; salvo cuando se tratare de establecimientos que por sus propias características impliquen la cohabitación de individuos que no integren un mismo grupo familiar (ej. asilos; unidades de detención; monasterios; bases militares, etc.).
c) Tengan por destino una misma localidad o paraje y hayan sido tramitados en breves períodos de tiempo a través de una misma oficina seccional, de otra localidad que no guarda una vinculación geográfica natural con aquella.
d) Tengan por destino una misma localidad o paraje y adolezcan de imprecisiones o deficiencias similares, por ejemplo, por estar consignados de modo incompleto –calle o ruta sin número, etc.-.
e) Tengan por destino una misma localidad o paraje y hayan sido tramitados en los días inmediatos anteriores a la fecha de cierre de novedades del padrón provisional.
f) Registren domicilio anterior en una misma localidad o paraje que no guarda una vinculación geográfica natural con la localidad o paraje de destino, y hayan sido tramitados en breves períodos de tiempo.
g) Importen un incremento del cuerpo electoral de la respectiva circunscripción, que exceda notablemente del promedio de incremento de las circunscripciones electorales colindantes.
h) Difiera la fecha de emisión que consta que en el documento con la que surge del trámite digital.
Cómo se verifica el domicilio declarado
La constatación del domicilio puede ser efectuada, bien por el propio personal de la Secretaría Electoral competente, o bien por otras autoridades requeridas para ello por la justicia nacional electoral (por ejemplo, juzgados de paz, Policía Federal Argentina o provincial, Gendarmería Nacional o Prefectura Naval Argentina).En los casos en los que la justicia nacional electoral requiera la colaboración de otras instituciones, deberá asegurarse de que las mismas extremen los recaudos necesarios a los efectos de llevar a cabo la constatación presencial de los domicilios o la expedición de certificados de vecindad o domicilio con la mayor celeridad posible, asegurando -en todos los casos- la gratuidad para el elector.
La Acordada establece dos formas de constatación del domicilio:
1) El acta de constatación presencial.
2) La citación del elector por correo postal o por edictos.
Si la constatación se realiza por acta, esta debe dejar constancia de alguna de estas circunstancias:
1. El domicilio a verificar no existe.
2. No es posible identificar o individualizar el domicilio.
3. Ninguna persona responde a los llamados.
4. La persona que responde a los llamados se niega a aportar sus datos de identificación.
5. Si bien el elector incluido en la nómina no fue hallado, otro ocupante del inmueble o un vecino del lugar (debidamente identificados) manifestaron que dicho ciudadano:
a) Efectivamente reside en el domicilio en cuestión.6. El elector fue hallado en el domicilio incluido en la nómina de domicilios a verificar. En los casos en los que se hubiese dispuesto que, de no hallar a los electores en una primera visita, se realice una segunda, deberá hacerse constar en acta el resultado de cada una de ellas.
b) No reside actualmente en el domicilio en cuestión, pero lo habitó anteriormente.
c) Nunca residió allí.
La constatación por acta puede ser sustituida, en los casos en los que se estime pertinente, por la citación postal del elector, a fin de que acuda a la Secretaría Electoral competente (o a otra oficina, como por ejemplo un Juzgado de Paz o la oficina del correo oficial) y se presente allí con documentación que acredite su residencia en el lugar (por ejemplo, un certificado de domicilio o una factura de servicios a su nombre).
El procedimiento de constatación del domicilio puede arrojar alguno de estos resultados:
1) Domicilio verificado
2) Domicilio no verificado
3) Domicilio inexistente
4) Documento incompleto, impreciso o incorrecto.
El domicilio verificado, no verificado e inexistente
La verificación del domicilio resultará positiva y, en consecuencia, los electores mantendrán registrado el domicilio oportunamente declarado y el correspondiente circuito electoral asignado, cuando:1. El elector incluido en la nómina fuese hallado en el domicilio, u
2. Otro ocupante del inmueble o un vecino del lugar (debidamente identificados) manifestasen que dicho ciudadano efectivamente reside en el domicilio en cuestión, aun cuando el elector incluido en la nómina no hubiese sido hallado, o
3. El elector se presentase ante la respectiva Secretaría Electoral u otra dependencia a la que hubiese sido convocado, con documentación que acredita su residencia en el domicilio declarado (certificación o boleta de servicio a su nombre, entre otros).
Por el contrario, la verificación del domicilio resultará negativa cuando no se cumpla ninguno de los supuestos anteriores. En tales casos, se tendrá al domicilio por no verificado.
Ello sucederá cuando:
1. El domicilio fue correctamente individualizado pero
a) el elector incluido en la nómina de domicilios no fue hallado en el mismo, durante la constatación presencial ni posteriormente, yLa verificación también resultará negativa cuando:
b) ningún otro ocupante del inmueble o un vecino del lugar (debidamente identificados) manifestó que dicho ciudadano reside allí, y
c) ninguna persona respondiese a los llamados, o bien cuando quien lo hizo se negó a aportar sus datos de identificación, o
1) El domicilio declarado fuera inexistente.
2) Cuando habiendo agotado las diligencias tendentes a la individualización de un domicilio incompleto, impreciso o incorrecto, el domicilio no pudo ser individualizado.
Efectos
Ya hemos visto que el efecto principal del domicilio verificado es que el elector mantiene en el registro el domicilio oportunamente declarado y el correspondiente circuito electoral asignado.En cambio, el domicilio no verificado hace presumir iuris tantum que no se evidencia la existencia del domicilio real (Art. 73, Código Civil y Comercial de la Nación).
Dice la Acordada 57 que, en tales casos, y según la valoración del respectivo juez federal con competencia electoral, cuando el elector hubiere tenido un domicilio anterior no objetado, se dejará sin efecto el cambio al domicilio no verificado, de modo provisional o definitivo –mediante suspensión o anulación, respectivamente-, reasignándoselo al circuito anterior correspondiente.
Pero esta reversión del domicilio no es automática por cuanto la autoridad debe citar por edictos a los electores cuyo domicilio no hubiese podido ser verificado. Además, el elector conserva el derecho a oponerse a la anulación y a la reversión, siempre –dice la Acordada– «que acredite de modo fehaciente ante la justicia nacional electoral que reside en el domicilio en cuestión».
Los nombres de aquellos electores cuyos cambios de domicilio fueron anulados por falta de verificación serán publicados en la página web de la justicia electoral.
No procede la anulación del cambio de domicilio ni la reversión al domicilio anterior no objetado en los casos de domicilio desactualizado. Es decir, en aquellos supuestos en los que, pese a no haberse hallado al elector, otro ocupante del inmueble o un vecino del lugar (debidamente identificados) hubiese manifestado que el elector en cuestión residió en el domicilio a verificar, aun cuando no lo habite actualmente.
En tales casos, el elector tendrá derecho a que en el registro electoral figure el domicilio oportunamente declarado y el correspondiente circuito electoral asignado. Todo ello, sin perjuicio –dice la Acordada– «de impulsar las acciones pertinentes para lograr su actualización y las que correspondan por hallarse el individuo presumiblemente incurso en la infracción prevista por los artículos 38 y 47, segundo párrafo, de la ley 17.671».
La exclusión del elector
Hay que recordar que, durante todo el proceso electoral que culminó con la votación del pasado domingo 11 de mayo, algunos sectores políticos salteños reclamaron con insistencia la exclusión del padrón de ciudadanos bolivianos residentes en Bolivia, que figuran en las listas electorales nacionales como ciudadanos argentinos.Pero, según hemos visto, la Cámara Nacional Electoral no prevé de ningún modo que tal exclusión se practique de forma colectiva, sin verificación de domicilio por alguna de las vías previstas en la Acordada 57 y, fundamentalmente, si derecho de defensa del elector afectado.
Dice la Acordada 57 que en aquellos casos en que se concluyera que el elector no reside en el domicilio registrado (lo cual, como hemos visto es bastante difícil y requiere de un procedimiento lento y trabajoso), y no exista un domicilio anterior no objetado, ni resulten conducentes las diligencias tendentes a ubicar al elector en un domicilio real, podrá valorarse, como última ratio y previa intervención del Ministerio Público de la Defensa, la exclusión del elector.
Es decir que, de acuerdo a las normas que rigen la verificación y depuración de los asientos registrales vinculados a la inscripción de electores, la exclusión de uno o de varios de ellos, por razones vinculadas con la falta de constatación del domicilio, es una medida excepcionalísima que solo se puede adoptar:
1) Cuando no exista un domicilio anterior no objetado
2) Cuando fracasen todas las diligencias practicadas para localizar a un elector individual en un domicilio real
3) Después de dar intervención al Ministerio Público de la Defensa.
