La conclusión de la mayoría parlamentaria acerca de que la imposición sobre el salario de los jueces comprometería su independencia e imparcialidad y violaría el artículo 110 de la Constitución Nacional es, si se me permite, un argumento demasiado inconsistente para un asunto tan importante y complejo como este. Lo mismo sucede, a mi modo de ver, con la muy débil afirmación de que «el salario no es ganancia».
En mi opinión, requería un mínimo esfuerzo enfocar la cuestión razonando sobre la evidente colisión entre la cláusula protectora del artículo 110 de la Constitución Nacional y el principio general (en cualquier caso prevalente) enunciado en la parte final del artículo 16 de la misma Constitución (es decir, inserto en el capítulo de Declaraciones, Derechos y Garantías) que establece con cierto eco solemne que «la igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas».
Pienso que, de haber empezado el debate confrontando seriamente estos dos preceptos constitucionales, muchos se habrían visto obligados a hilar muy fino para justificar mediante argumentos creíbles -y, sobre todo, actuales- que en materia de impuestos los jueces argentinos definitivamente no son iguales a los demás habitantes de la Nación.
El debate sobre la tributación de los jueces es de vieja data en la Argentina, como antiguo también es el argumento de que la remuneración de quienes trabajan por cuenta ajena no tiene la consideración jurídica de «ganancia». A mi entender, mal podría resolverse este asunto apelando a las emociones o sosteniendo la idea idílica (y poco realista) del salario como «el fruto del esfuerzo creador del hombre».
La solución parece mucho más directa (o al menos mucho más práctica), pues no consiste en otra cosa que en aplicar rigurosamente las disposiciones del Capítulo IV del Título II de la ley del impuesto a las ganancias, pues, como se recordará, el Congreso Nacional sancionó en 2017 la ley 27.346 que, entre otras reformas al impuesto, hizo una muy importante: la de que entre las ganancias de la cuarta categoría se incluye a los «ingresos del trabajo personal en relación de dependencia y otras rentas».
Sean considerados o no como «ganancias», lo cierto es que, a los efectos de la ley que regula el impuesto, los salarios tienen efectivamente la consideración legal de ingresos (que una persona que trabaja para otro percibe periódicamente). Es por esta razón y no por otra que los salarios se encuentran alcanzados de lleno por la norma tributaria.
En mi opinión, la garantía de la intangibilidad de la remuneración de los jueces (Art. 110 de la Constitución Nacional), que como casi todos sabemos, tiene la consideración de condición necesaria para asegurar la independencia de los jueces que ejercen el poder judicial respecto de los demás poderes del Estado, no es un privilegio (como los parlamentarios, por ejemplo) ni puede autorizar excepciones irrazonables al principio constitucional de igualdad en relación con los impuestos y las cargas públicas. La garantía constitucional del artículo 110 CN no sufre ningún menoscabo por el hecho de que los jueces deban contribuir a solventar los gastos públicos como cualquier ciudadano y en igualdad de condiciones con el resto de los habitantes de la Nación.
No hay, por tanto, ninguna razón de peso para eximir a los jueces del cumplimiento de todas las obligaciones tributarias que gravan el salario, así como tampoco para otorgarles un tratamiento diferente al del resto de los contribuyentes que con sus aportaciones contribuyen a formar el erario. Entiendo, como lo hace Juan Vicente SOLÁ (en Los impuestos, la igualdad, los jueces y otros privilegios - La Ley - 10/12/2018) que “lo que estaría prohibido sería una ley tributaria que se dirigiera exclusivamente a los jueces e intentara limitar su independencia de criterio”. Esta interpretación coincide, en lo sustancial, con la doctrina del caso Estados Unidos v. Hatter, que analizaremos a continuación.
La evolución jurisprudencial en los Estados Unidos
En el país que ha inspirado el diseño de nuestras principales instituciones judiciales -los Estados Unidos de América- la cuestión de la tributación de los jueces ha producido también discusiones intensas y criterios jurisprudenciales oscilantes.A semejanza de nuestro artículo 110, la Constitución de los Estados Unidos establece en la Sección 1 de su Artículo III lo siguiente:
«El Poder Judicial de los Estados Unidos estará investido en una Corte Suprema y en los tribunales inferiores que el Congreso pueda ordenar y establecer en el tiempo. Los Jueces, tanto de la Corte Suprema como de los tribunales inferiores, mantendrán su cargo mientras dure su buen comportamiento, y, en los tiempos señalados, recibirán por sus servicios, una Compensación, que no será disminuida durante el desempeño de sus cargos».
Este precepto, conocido también como «Cláusula de Compensación», permite al Congreso aumentar los salarios judiciales pero no disminuirlos.
Sin embargo, en tiempos de la Gran Depresión, el Congreso norteamericano promulgó una ley de asignaciones que reducían en una cantidad fija «los salarios y las jubilaciones de todos los jueces (excepto de aquellos cuya compensación no puede, según la Constitución, ser disminuida durante el desempeño de sus cargos)».
Ciertamente, la nueva ley evitó delicadas cuestiones constitucionales al incorporar expresamente los límites de la Cláusula de Compensación, pero provocó un litigio en la Corte Suprema que tuvo por objeto determinar qué jueces federales estaban sujetos a la reducción salarial.
En última instancia, la Corte sostuvo que los jueces de los tribunales del Distrito de Columbia eran jueces del Artículo III que disfrutaban de la protección salarial constitucional y que, por tanto, no podían estar sujetos a la ley. En cambio, el pronunciamiento supremo decidió que los jueces del entonces llamado Tribunal de Reclamaciones -un órgano que nació como desprendimiento del Poder Legislativo para atender las reclamaciones monetarias contra el Estado federal- podían ver efectivamente reducidos sus salarios.
Con anterioridad, en el caso Evans v. Gore, decidido en 1920, la Corte Suprema norteamericana había afirmado que la relación directa de sus miembros con la materia debatida no puede eximir al tribunal del deber de determinar si es posible afectar mediante el pago de impuestos el salario de un juez de otro tribunal federal, siempre que en el caso se presente debidamente la cuestión.
En aquel momento histórico, la Corte Suprema sostuvo que el propósito principal de la Constitución estadounidense al disponer que la remuneración de los jueces «no será disminuida durante su permanencia en el cargo» no fue beneficiar a los jueces, sino atraer a hombres aptos para el tribunal y asegurar esa independencia de acción y juicio, que es esencial para el mantenimiento de la Constitución y la administración imparcial de justicia.
Siendo tal su objeto -prosigue- la limitación no debe interpretarse como una concesión privada, sino como una limitación impuesta en aras del interés público; no restrictivamente, sino de acuerdo con su espíritu y el principio del que procede. En tal sentido -dice- debe considerarse comprendida dentro de la limitación toda disminución que por operación y efecto necesarios retenga o quite al juez una parte de lo prometido por la ley para sus servicios.
En concreto, la prohibición abarca y evita la disminución por impuestos, y así se ha interpretado en la práctica real del gobierno. En base a este principio, la Corte Suprema sentenció en Evans v. Gore que «un impuesto sobre los ingresos netos de un juez de distrito de los Estados Unidos, evaluado en virtud de la ley de 4 de febrero de 1919, al incluir su salario oficial en el cómputo, provoca la disminución de su compensación en violación de la Constitución, y es, por tanto, inválido».
La Corte Suprema ratificó este criterio en Miles v. Graham y estableció la exención impositiva del salario de un juez del tribunal de reclamaciones designado después de la entrada en vigor de la ley fiscal pertinente.
Sin embargo, en el caso O'Malley v. Woodrough de 1939 la misma Corte se apartó del precedente Evans y dejó sin efecto el precedente Miles al confirmar una disposición de la ley de ingresos de 1932 que extendió la aplicación del impuesto sobre la renta a los salarios de los jueces que asumieron el cargo después del 6 de junio de 1932.
En este pronunciamiento de 1939, la Corte Suprema juzgó que el impuesto no suponía ni una disminución inconstitucional de la remuneración de los jueces ni una intrusión indebida en la independencia del poder judicial. Dijo en aquel momento la Corte que someter a los jueces que asumen su cargo después de una fecha determinada a un impuesto sobre la renta que no es discriminatorio «comporta simplemente reconocer que los jueces son también ciudadanos y que su función particular en el gobierno no les genera inmunidad para compartir con sus conciudadanos la carga material del gobierno, cuya Constitución y leyes les corresponde administrar».
En 1982, el Congreso estadounidense extendió Medicare a los empleados federales. La nueva ley supuso, entre otras cosas, que los jueces federales en ejercicio, como todos los demás empleados federales y la mayoría del resto de los ciudadanos, comenzaron a sufrir retenciones del impuesto de Medicare en sus recibos de sueldo. Por otro lado, al año siguiente, el Congreso exigió que todos los empleados federales recién contratados participaran en el seguro social. La medida alcanzaba obligatoriamente al Presidente y otros empleados federales de alto nivel y, por supuesto, a todos los jueces federales, excepto aquellos que cotizaran a un programa de jubilación «cubierto».
Frente a estas disposiciones legislativas, varios jueces federales nombrados antes de 1983 interpusieron una demanda, argumentando que las leyes sancionadas en 1982 y 1983 violaban la Cláusula de Compensación. Tras una sentencia desfavorable a la pretensión de los demandantes, el asunto llegó a conocimiento de la Corte Suprema, que en mayo de 2001 sentó el precedente Hatter.
En este pronunciamiento, la Corte Suprema estadounidense ha dicho que si bien la Cláusula de Compensación prohíbe los impuestos personalizados en los jueces que supongan un trato especialmente desfavorable para ellos, no prohíbe en cambio que el Congreso promulgue una ley que establezca un impuesto no discriminatorio (incluido un aumento de las tasas o un cambio en las condiciones) tanto a los jueces como a los demás ciudadanos.
Ha dicho también la Corte Suprema que en la medida en que Evans v. Gore sostiene lo contrario, se debe anular ese precedente. Cabe recordar aquí que el criterio adoptado por la Cámara de Diputados argentina coincide, en sus líneas generales, con la doctrina del precedente anulado hace más de veinte años por la Corte Suprema norteamericana.
En Estados Unidos v. Hatter la Corte sostiene que «no hay ninguna buena razón por la que un juez no deba compartir las cargas fiscales que soportan todos los ciudadanos». Y ha añadido: «Aunque el Congreso no puede reducir directamente los salarios judiciales, ni siquiera como parte de un esfuerzo equitativo para reducir todos los salarios del gobierno, una ley fiscal, a diferencia de una ley que ordena una reducción salarial, afecta la compensación indirectamente, mas no directamente».
En la práctica -dice la Corte en Hatter- la probabilidad de que un impuesto no discriminatorio represente un esfuerzo legislativo encubierto para influir en la voluntad judicial es prácticamente inexistente. «Por lo tanto, las amenazas potenciales a la independencia judicial que subyacen a la Cláusula de Compensación no pueden justificar una exención judicial especial de un impuesto compartido en común, ni siquiera como medida preventiva para contrarrestar esas amenazas».
Concluye la Corte Suprema diciendo que, debido a que el impuesto de Medicare no es discriminatorio, el Circuito Federal se equivocó al declarar inconstitucional su aplicación a los jueces federales.
